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坚持制度创新 破解国有企业改革困局

2018-08-16   15:26:17   来自:kefu

改革开放以来,中国经济社会发展发生了天翻地覆的变化,中国经济在世界经济格局中的影响与日俱增,尤其是国际金融危机以来,中国经济率先复苏对世界经济整体恢复发挥了积极作用中国三十多年改革开放的历程和经验,对于广大发展中国家乃至西方发达国家的经济发展,都具有难以估量的借鉴意义。

有人说,中国的改革就是从“一块石头”、“两只猫”开始的,即“摸着石头过河”、“不管黑猫逮住耗子就是好猫”具体而言就是在改革中坚持从实际出发,实事求是,不断探索前进,以找到最有效的办法。中国的国有企业改革作为贯穿中国经济体制改革的主线,是从“摸着石头过河”开始,经过二十多年的不断探索和艰难付出,直到20世纪90年代末与本世纪初,终于取得了突破性进展和阶段性成果。在应对国际金融危机冲击中,国有企业更是发挥了中流砥柱的中坚作用。

中国国有企业改革困局是如何破解的?答案的关键就是制度创新。党的十七大指出,要从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用,指出了制度对于经济发展的根本保障和推动作用。国有企业改革的实践证明,正是坚持不断地进行制度创新,我国成功破解了国有企业改革的难题,推动国有企业沿着建立现代企业制度方向,在经济社会又好又快发展中起到了排头兵作用。

一、经济体制改革是破解国有企业改革难题的前提和根本

经济体制是建立在一定生产关系基础上的整个国民经济的运行模式、管理制度、管理方式等的总称。我国经济体制改革的主线是把社会主义基本制度与市场经济体制结合起来,不断探索两者有机结合的途径和方式。在经济体制改革中,正确认识和处理计划与市场的关系,并将正确认识和处理两者的关系作为确定我国经济体制改革目标的核心。国有企业作为国民经济的重要支柱和经济活动的基本单位,它的存在和发展首先要服从于经济体制的要求和制约,因此,国有企业改革难题的破解必须从经济体制这个根本上入手。

(一)经济体制改革的开展和深入。1978年12月,党的十一届三中全会决定将全党全国的工作重点转移到社会主义现代化建设上来,标志着我国经济体制改革的正式开始;1984年10月,党的十二届三中全会通过关于经济体制改革的决定,标志着中国改革总体思路的一次重大突破,从批判“社会主义商品经济论”到肯定社会主义经济是“有计划的商品经济”,标志着中国改革从局部试点开始转向以市场为取向的全面改革;1988年9月,党的十三届三中全会确定了治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的指导方针,把改革和建设的重点放到治理经济环境、整顿经济秩序上来。

根据经济体制改革的总体目标要求,对市场与计划两者关系的认识也不断深入,从最初提出的“计划经济为主、市场调节为辅”到“有计划的商品经济”;从“计划与市场内在统一”到“计划经济与市场调节相结合”,逐步认识到市场机制的基础性作用,决定了我国国有企业改革必须不断摆脱旧经济体制的禁锢,适应新经济体制的要求。

(二)国有企业改革的初步探索。改革的过程从来不是一帆风顺的,总是要经历不断“试错”、“阵痛”和付出改革成本。从改革开放之初到20世纪80年代末,在经济体制没有完全摆脱计划经济的束缚下,国有企业改革主要通过企业制度的内部改良,对企业产权制度改革进行了初步探索,以扩大企业经营自主权和两权分离(所有权和经营权分离)为指导原则,先后对国有企业实行了扩权让利、承包经营责任制等方面的改革,对增强国有企业活力、市场竞争力和盈利能力,取得了一定的改革成效。

1、工商部门对国有企业的恢复登记和加强管理。改革开放之初,由于当时对国有企业地位和性质的认识误区,企业与行政机关的职能作用交叉混淆,政企不分,政府对企业没有登记管理,甚至对国有企业的数量都不掌握。因此,对国有企业改革首先离不开政府登记管理职能的恢复。2018-08-16,国务院《关于成立工商行政管理总局的通知》中规定,“对工商企业进行登记管理”,同时规定工商行政管理机关的职责包括“检查、制止工商企业违反国家政策、法令的行为,取缔无证经营”。由此,中断10多年的企业登记管理工作得以全面恢复和加强。

1979年6月,国有企业登记管理工作从特定行业逐步开展,工商部门会同公安等有关部门对旅店业、旧货业、印铸刻字业和修理业等种特种行业进行登记发照工作;1979年12月,国家对工业企业进行全面登记;1981年6月,全国开展对商业、饮食、服务和交通运输四个行业企业全面登记。1982年8月,国务院发布了《工商企业登记管理条例》,把建国以来沿用的企业登记管理办法以法规形式固定下来,作为企业经营活动的遵循准则和法律依据,明确企业未经核准登记,不得开业经营,国家对国有企业以经营主体角度进行管理全面展开。1986年4月,全国人大通过了《民法通则》,提出了企业法人的概念,规定企业法人开展经营活动享有的权利、承担的义务以及法律责任,明确了企业法人的法律地位。1988年6月,国务院发布《企业法人登记管理条例》,标志着我国有企业法人登记管理制度正式建立,国有企业在法律性质上成为具有独立行为能力、独立承担责任的法人主体。

在对国有企业的监督管理方面,《工商企业登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》等一系列法律法规均明确了政府对企业监督检查的权限、内容、程序和要求等其中,《企业法人登记管理条例》确立了企业年度检验制度,规定工商行政管理机关依法按年度对企业进行监督检查,并确认企业继续经营的资格

2、国有企业产权制度改革初步探索的成果和教训。国有企业产权制度改革之前,在经营制度方面实行国营企业制度,国家以所有者的身份对企业实行统一经营管理,并统一支配其劳动成果。这种企业制度在建国初期的特殊条件下曾经表现出很高的效率,但由于企业只有国家的统一计划,完全否定了企业对财产的所有权和支配权,难以适应复杂变化的市场环境,最后退化为政府行政体制的附属物。20世纪80年代初,日本经济学家小宫隆太郎提出“中国没有企业”的观点就是对当时国营企业制度的大胆批评。

1979年7月,国务院发布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等个文件,标志着以放权让利为重点的企业改革在全国范围内正式开始。“扩权让利”早期,国有企业的积极性在效益的驱动下得以激发,取得立竿见影的效果,但是也出现了企业与国家博弈争利的情况。据统计,1980年试点企业的实现利润比上年增长11.8%,上缴利润增长7.4%。1984年开始,国家出台两步“利改税”政策,就是将企业上缴的利润改为交纳税金,通过利改税来确定国家和企业的分配关系,调动企业的积极性,增强企业的活力,从而处理好企业和国家的关系。但是由于忽略了国家对企业经营权的约束,导致投资和消费需求过度增长,出现了企业增产、财政不增收的问题。1986年12月,国务院在试点的基础上制定了《关于深化企业改革 增强企业活力的若干规定》,全面推行经营承包责任制和厂长负责制。承包制对企业的责权利等方面的界定更加完善,在实行初期效果显著。1987年企业经济效益有了明显提高,全民所有制独立核算工业企业的利润总额比上年增长12.9%,全员劳动生产率提高7.8%。截至1987年底,已经有大约80%的大中型企业实行了承包制。

但是,企业承包制在经历了一段短暂的繁荣之后,由于无法真正解决国有资产的所有权和经营权的矛盾逐渐表现出种种弊端,承包者采取追求短期利益的机会主义行为,从企业财产过度谋取利益,而将外部性的负效应留给企业产权的所有者——国家。伴随着短缺经济的结束,国有企业改革中不断出现企业行为短期化和企业内部人控制现象,改革措施所取得的效果逐渐减弱,国有企业整体的生存状况面临严峻的挑战。1988年,国有企业效益开始下降,1989年的利润总额比上年下降了16.6%,到1991年,国有企业已有1/3明亏,大多数企业负债累累,甚至资不抵债。

(三)国有企业改革正确方向的确立。经济体制改革的进一步深入,决定了国有企业改革正确方向的最终确立。1992年,党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制,结束了长期以来计划与市场关系之争,明确了经济体制改革的总体目标;1993年11月,党的十四届三中全会提出,我国国有企业改革的方向是建立现代企业制度。方向的确立,决定了国有企业改革走向了正确路径。可以说,伴随着认识的深化、思想的解放和理论的突破,正是经济体制的不断创新,才为国有企业改革冲破束缚、明确方向、顺势发展、实现飞跃创造了前提条件。

二、全面推进各领域的配套制度改革是实现国有企业改革攻坚突破的关键和保障

90年代初期,中央明确了国有企业改革的方向是建立现代企业制度。但方向的明确并没有使国有企业改革一蹴而就,反而由于债务累积、社会负担沉重、冗员过多等遗留问题的重负越来越陷入困境,一些深层次矛盾和问题集中暴露出来。例如国有亏损企业的亏损额从1988年的82亿元上升到1997年的831亿元,九年间上升了10倍,年均增长29%;从1993年到1997年,国有企业数量维持在200万户左右。国有企业改革工作举步维艰、停步不前。

制度创新成为打破国有企业改革僵局、推进国有企业改革深入的关键,也正是通过1998年之后的一系列体制机制创新,才为国有企业建立现代企业制度逐步扫除了体制障碍,为国有企业改革步入正轨提供了新的动力。

(一)进行行政管理体制配套制度整体改革,理顺政府与企业的关系。

1、在行政方面,改革了政府对国有企业的管理体制和行政隶属关系。从对国有企业人、财、物的直接管理转向实施宏观调控、维护市场经济秩序的间接管理。政府对国有企业行使出资人的职责,对企业经营活动,转为政府调控市场、市场引导企业。国有企业作为独立的市场主体从事经济活动,剥离原有体制下因“企业办社会”承担的政府职能。1998年中央决定军队、武警部队、政法机关、党政机关一律不再从事经商活动,与所办经济实体和管理的直属企业脱钩。军队、武警部队、政法机关共移交地方经营的企业6381户,中央党政机关与所办经济实体和所管理的直属企业脱钩530户。分离企业办社会职能,积极推进主辅分离、辅业改制工作,在做强做大主业的同时,利用辅业资产,妥善解决国有企业冗员过多的问题。

2、在财政和金融方面,理顺政府与国有企业财务关系,明确政府承担出资人的责任,让企业真正成为自负盈亏的经济实体。原有经济体制下,由于政企不分、权责不明,政府作为国有企业的出资人,对企业的亏损承担了无限责任,经营者可以参与盈利情况下的利益分配,但是亏损却只能由政府承担。90年代初,财政对国有企业的亏损补贴曾经超过财政收入的20%,一度达到22.5%。在企业没有退出机制的情况下,对于国有亏损企业只能不断的输入资金,当财政不堪重负时,政府又选择了利用行政权力干预同样没有独立市场主体地位的银行对亏损企业贷款,形成了亏损企业“吃完财政吃银行”的被动局面。据统计,在国有商业银行的不良贷款中,约30%的不良贷款是由于受到各级政府干预形成的。从1998年到2003年,国家进行了投融资体制改革。在财政体制方面,停止了对经营性国有企业的亏损补贴和向国有企业注入资本金;在金融体制方面,实行国有银行的商业化,确立国有商业银行独立的经营主体地位,避免对国有亏损企业的行政干预性贷款。这些改革措施从实质上改变了国有企业和政府的关系,一些长期亏损、资不抵债的国有企业退出市场,扭转了旧经济体制下政企不分的局面。截至2005年底,国有企业数量从1997年底的207.8万户减少到79.5万户,以年均7.8%的速度递减;国家财政对国有企业亏损补贴不到财政收入的1%。

3、在人事方面,打破铁饭碗,实行劳动合同制,落实了企业用人自主权。国有企业职工通过签订劳动合同,由过去的固定工变成合同工,落实了国有企业作为市场主体的用人自主权,为人员流动、竞争上岗创造了前提条件;对富余人员实行下岗分流,实现人力资源的合理流动和有效配置。为保证改革和结构调整中的社会稳定,实施再就业工程,拓宽再就业渠道,保证下岗职工的最低生活保障;加快社会保障体系建设,逐步实现国有企业离退休人员社会化管理,切实减轻国有企业的社会负担。国有及国有控股工业企业职工从1997年底的7800万人减少到2004年底的4500万人,减员的幅度大概是42%,为国有企业减员增效和提高全社会的人力资源利用效率奠定了基础

(二)创新企业法人形式,按照现代企业制度要求,完善公司治理结构。

党的十四届三中全会指出,国有企业改革的方向是建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。现代企业制度是在总结前期改革经验的基础上,对国有企业产权制度和管理制度的创新。建立现代企业制度是发展社会化大生产和市场经济的必然要求,是社会主义公有制和市场经济相结合的有效途径。

公司制是现代企业制度的主要形式。2018-08-16,《公司法》和《公司登记管理条例》施行生效,为市场经济体制框架的确立,尤其是以企业法人财产权为核心的现代企业制度的确立提供了法律保障。公司制企业形式成为国有企业改革建立现代企业制度的主要选择。截至“十一五”末,中央企业中公司制企业所占比重已达70%,一批大型国有企业先后在境内外资本市场上市。目前中央企业资产总额的52.88%、净资产的68.05%,营业收入的59.65%都在上市公司。

《公司法》的法律构架下,现代企业制度的基本要求作为重要法律原则得以体现,为推进国有企业建立现代企业制度提供了法律支持和保障。

1、产权清晰。在国有企业改革进程中,作为企业制度核心的产权问题是无法回避的,这一问题无法解决必然导致国有企业改革的停滞不前。只有产权制度的完善,才能使企业的经营管理制度发生质的飞跃,在产权清晰的基础上,才能谈到人事制度、薪酬制度、内部管理制度以及一系列的经营管理机制的科学化和规范化。公司制企业形式下,国家以国有资产出资成为企业的股东,政府授权国有资产监督管理机构履行出资人职责。公司作为独立的法人,对出资人注入公司的资本金形成的公司财产享有法人财产权。出资人对公司投资,形成对公司资产相应份额的所有权。公司制的企业形式为国有企业产权制度改革奠定了法律基础,为国有企业的进一步发展拓展了空间。

2、权责分明。国有企业原有体制存在权责不明确、不对等的弊端,是经营者专注于利润的实现而忽视经营的成本和承担的责任而产生的。公司制企业形式使所有者与经营者之间形成责权利相统一的治理机制,既能充分调动经营者的积极性,又能使所有者利益得以保护。公司享有独立的法人财产权,依法自主经营,自负盈亏;公司以其全部财产对公司的债务承担责任,对出资者承担资产保值增值的责任。出资人对公司拥有最终控制权,按投入公司的资本额享有所有者的权益,即资产受益、重大决策和选择管理者等权利,并在公司破产时仅以投入公司的资本额为限承担责任。

3、政企分开。我国国有企业原有机制的一个基本特点和弊端就是政企不分,企业既要作为市场主体从事经营,却又没有独立的经营自主权,并承担着带有政府职能色彩的社会功能,扼制了企业经营的活力。建立现代企业制度要求企业成为具有独立法人资格和经营资格的市场主体,公司制满足了这一要求。作为股东的政府,既不直接干预公司的生产经营活动,也不用超经济的手段保护公司,公司作为享有独立法人地位的市场主体,按照市场需要组织生产经营,直接受市场调节,参与市场竞争;在市场竞争中优胜劣汰,出现法律规定解散事由的应依法组织清算,退出市场,真正实现政企分开。

4、管理科学。建立科学规范的企业管理制度,是对所有大型企业经营管理的共同要求,也是国有企业改革建立现代企业制度的基本要求。公司制企业形式的法人治理结构中,所有者、经营者和生产者之间通过公司的权力机构(股东会)、决策机构(董事会)、管理机构(经理层)、监督机构(监事会)以及职工代表大会、工会组织等职工代表机构,既赋予经营者充分的自主权,又切实保障所有者的权益,同时充分调动生产者的积极性,形成权责规范、有效制衡、激励和约束相结合的经营机制。目前,已有32家中央企业开展了建立和完善规范的董事会工作,外部董事占半数以上。

从1998年开始,各领域配套制度改革成效显现,国有企业按照现代企业制度要求,改制、重组、兼并、破产的步伐显著加快,经济效益和国有资本运行效率大幅提高,国有经济布局结构调整的力度不断加大,国有企业在国民经济中的主导作用和控制力作用得到充分发挥。据统计,1998年—2006年,全国国有及国有控股工业企业户数从6.5万户减少到2.5万户,减少近2/3,而国有企业的效益和竞争力却明显提高,其工业增加值在国内生产总值的比重由13.1%上升到15.5%,实现利润在全部国有及规模以上非国有工业企业中的比重由36%上升到43.5%。中央企业的规模与实力更为雄厚,与2003年相比,2007年中央企业实现销售收入9.8万亿元,年均增长21.8%;实现利润9968.5亿元,年均增长34.9%。2002年到2010年,中央企业的资产总额从7.13万亿元增加到24.3万亿元;营业收入从3.36万亿元增加到16.69万亿元。

三、坚持制度创新,工商部门助力国有企业深化改革

我国国有企业改革最困难的时期已经过去,国有中小企业改制接近90%,困难国有大中型企业改制完成2/3。国有企业的市场竞争能力和盈利能力进一步增强,2010年中央企业累计实现营业收入166968.9亿元,同比增长32.1%;累计实现净利润8489.8亿元,同比增长40.2%。2011年是“十二五”的开局之年,中国经济发展已经进入到一个关键时期,经济和社会的发展对深化国有企业改革提出了迫切要求国有企业改革在面临危机、应对挑战的同时,也迎接着进一步深化改革、继续发展的有利条件。工商部门作为政府主观市场监督管理和行政执法的职能部门,承担着市场主体准入、退出和市场经营行为、竞争行为监管的重要职能。工商部门在国有企业改革的历史进程中,曾经发挥了不可替代的制度规范作用。在深化国有企业改革工作中,工商部门要贯彻十七大提出的“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”要求,勇于探索,大胆创新,进一步完善服务国有企业改革的各项工商登记管理制度,营造各种所有制经济公平参与市场竟争的体制环境。

(一)发挥工商登记制度对国有企业产权的保障作用,推进国有经济战略性调整。坚持坚持公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度,建立完善的社会主义市场经济经济体制,离不开健全的现代产权制度,尤其是企业产权的关系明晰和有效保护。工商部门履行企业登记管理职能,在代表国家赋予企业市场主体法律地位的同时,进一步明确了出资人对企业的所有者地位和企业的产权结构,并通过向社会公开企业登记信息,保证了产权登记的公正透明和获取产权信息的便捷高效,是健全现代产权制度的不可或缺的重要组成部分。工商部门要充分发挥企业登记制度对产权明晰的保障作用,完善出资人和股权结构登记,拓宽股权、债权等非货币财产出资方式,规范企业改制变更和合并分立,积极支持具备条件的国有企业组建集团、整体上市,引导国有企业开展跨区域、跨所有制的资本联合,支持非公有制企业通过参股、控股等多种形式参与国有企业改制重组,促进国有企业投资主体多元化,为健全国有资本有进有退、合理流动机制提供有力支撑。

(二)健全各种组织形式的企业登记管理制度,服务国有企业的分类改革战略。国有企业在工商部门登记的企业类型中,根据设立适用法律依据和组织形式的不同,可以划分为公司制和非公司企业法人,其中,公司制分为有限公司(含国有独资公司)和股份公司。根据国有企业所处行业的差别和提供的产品性质,国有企业实施不同类型的改革战略,在企业组织形式上也有不同的选择。例如,提供邮政、电网等公共产品的国有企业,以及能源、资源、基础设施等自然垄断性国有企业,由于追求企业经营目标的同时,还承担着一定的社会义务,在改革战略上宜选择国营或者国控模式,在企业组织形式上则宜采用非公司企业法人或者国有独资公司等形式。除此之外的商业、制造业等领域的竞争性国有企业,应当通过产权制度改革实施股份制改造,使之成为自主经营的市场竟争主体,在企业组织形式上宜采用公司制。工商部门要健全各种组织形式的企业登记管理制度,满足实施不同改革战略的国有企业对组织机构、权利划分、议事机制、内部治理等不同制度需求,引导企业选择合适的企业组织形式,发挥国有企业在国民经济中的主导性作用。

(三)加大对国有企业的行政指导力度,引导国有企业建立适应社会主义市场经济体制的现代企业制度。建立现代企业制度,激发国有企业内在发展活力是提高国有经济发展质量和效益的必然要求。工商部门要发挥企业登记管理的职能优势,继续加大国有企业实施股份制改造的支持力度,积极提供事前介入、咨询指导、全程跟踪、专人办理等企业登记服务,为国有企业改制重组、组建集团等提供政策扶持。大力支持国有企业完善内部治理结构,配合国有资产管理部门,继续推进国有企业董事会规范远作,提高董事会科学决策水平。加大工商部门行政指导的针对性和差异性,例如,一些大型国有企业资本规模庞大,分支机构遍布全国,在组织机构设置上,大多按照行政级别呈现多层级的树形结构,与工商登记的公司和分公司的平面结构存在差异;有的国有企业存续时间久,职工人数众多,经历多次主管部门变更,资产关系复杂,改组改制过程中面临诸多历史包袱和现实问题等等,工商部门要针对国有企业在办理工商登记中存在的各种问题,将法律法规和国家政策对国有企业改革的各项规定落实到位,为企业提供切实可行的个性化服务。

国有企业改革仍将是一个长期而艰巨的历史任务,可以看到,以政府管理体制改革为重点推进制度创新,必将进一步突破体制性障碍,有力地推动国有企业改革不断取得新进展,开创新局面。



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